"Viranomaisen hallussa olevat asiakirjat ja muut tallenteet ovat julkisia, jollei niiden julkisuutta ole välttämättömien syiden vuoksi lailla erikseen rajoitettu."
Näin kertoo Suomen perustuslain kahdestoista pykälä.
Se on sananvapauden ohella kansanvallan keskeinen tukipilari. On nimittäin vaikeaa käyttää sananvapautta yhteisistä asioista, jos ne salataan.
Tätä lakiin kirjattua julkisuusperiaatetta on lakaistu tämän tästä maton alle – ja viime vuosina tiedonhankinnasta on tullut yhä hankalampaa. Tämä johtuu siitä, että kunnat ja valtiot ovat siirtäneet toimintojaan osakeyhtiöihin.
Julkisuuslaki koskee nimittäin virastoja, laitoksia, liikelaitoksia, lautakuntia, komiteoita ja tuomioistuimia...
Mutta ei osakeyhtiöitä.
Ei edes sellaisia, joissa kunta tai valtio käyttää määräysvaltaa.
Finavia, Länsimetro, Arctia...
- Verovaroin rakennettu länsimetro ylitti budjetin sadoilla miljoonilla euroilla, mutta asiaa käsitellyt raportti ei metroyhtiön mukaan ollut julkinen.
- Finavia hävisi yli 30 miljoonaa euroa johdannaiskaupoilla. Valtiontalouden tarkastusviraston laati tapauksesta muistion, mutta lentokenttiä hoitava valtionyhtiö halusi salata sen.
- Oulun kaupunginteatterin ostopalvelusopimuksia käsitellyt raportti salattiin sillä perusteella, että kaupunginteatteri on yhtiö.
- Espoon sairaalan kustannusarvio ylittyi, mutta kiinteistöyhtiö ei halunnut luovuttaa hallituksensa pöytäkirjoja edes espoolaiselle kuntapoliitikolle.
- Jäänmurtoyhtiö Arctian offshore-liiketoiminta meni penkin alle, mutta tietoja ei juuri haluttu antaa liikesalaisuuksiin vedoten.
Finaviaa ja Oulun kaupunginteatteria koskevat raportit on sittemmin määrätty julkisiksi Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksillä. Metron tapaus innosti toimittajajärjestöt esittämään vuonna 2017 oikeusministeriölle vetoomuksen julkisuuslain muuttamiseksi.
Vaatimuksia julkisuuslain muuttamiseksi on kuultu myös Keskustan ja sosiaalidemokraattien joukosta.
Ajatus julkisuuslain soveltamisen laajentamisesta on nyt myötätuulessa – onhan aiheesta kirjaus Antti Rinteen (sd.) hallituksen ohjelmassa.
Mahdollinen uusi lainsäädäntö on parhaillaan esivalmistelussa.
“Julkisuusvaje”
Oikeusministeriöstä eläkkeelle jäänyt Anna-Riitta Wallin toteaa, että julkisuuslain nykytilanne on ongelmallinen.
– Tällä hetkellä kunta tai valtio voi valita toiminnoilleen sellaisen organisaatiomuodon, jossa sen toiminta jää julkisuuslain ulkopuolelle – vaikka tuo toiminta olisi sellaista, että se voisi ihan hyvin harjoittaa sitä omana toimintanaan.
Kyseessä on hänen mukaansa julkisuusvaje.
– Hallinnollisella päätöksellä voidaan kaventaa perustuslain lähtökohtaa tiedonsaantioikeudesta.
Oikeusministeriö tilasi Wallinilta selvityksen julkisuuslain laajentamisen mahdollisuuksista.
Kesällä julkaistussa raportissa Wallin kuvaa, miten julkisia hallinnointitehtäviä on siirretty kuntien ja valtion osakeyhtiöihin. Samalla paljon tietoa yhteisten asioiden hoidosta on siirtynyt julkisuuslain ulottumattomiin.
– Länsimetro on hyvä esimerkki. Siellä todettiin, että julkisuuslaki ei koske heidän asiakirjojaan. Se kuvaa hyvin tilannetta, jossa yhtiöittämisen seurauksena päästään eroon julkisen hallinnon yleislaeista.
Yhtiöittämisen perustelu: Valtio ei voi mennä konkurssiin
Kuka muistaa vielä Posti- ja telelaitoksen, Valtionrautatiet, Ilmailulaitoksen tai Varustamoliikelaitoksen? Erilaisia valtion liikelaitoksia on ollut Suomessa vuosien saatossa kaikkiaan kuusitoista kappaletta ja niiden toiminta oli lähtökohtaisesti julkisuuslain piirissä.
Tänään Posti, VR, Finavia, Arctia ja Finnpilotage ovat valtionyhtiöitä, joita julkisuuslainsäädäntö ei lähtökohtaisesti koske. Varsinaisia liikelaitoksia on enää kaksi, Senaatti-kiinteistöt ja Metsähallitus.
Yhtiöittäminen on ollut päivän sana myös kunnissa. Vuonna 2016 kunnilla ja kuntayhtymillä oli jo yli 2 500 osakeyhtiötä. Niistä suurin osa toimi kiinteistöalalla, paljon myös energiantuotannossa sekä vesi- ja jätehuollossa.
Yhtiöittämistä on perusteltu toiminnan tehostamisella ja ennen kaikkea kilpailulainsäädännöllä. Kyse on siitä, että yksityisten yhtiöiden kanssa kilpaillessaan valtiolla tai kunnalla on aina etulyöntiasema – ne kun eivät voi mennä konkurssiin.
Siksi liikelaitoksista on haluttu eroon, ja kuntalaki velvoittaa kuntia yhtiöittämiseen, jos ne toimivat kilpailluilla markkinoilla.
Käytännössä kyse on usein monopolista
Yhtiöittämisiä perustellaan kilpailusyillä, mutta Wallinin selvityksessä tämä kyseenalaistetaan.
Hyvin usein kuntien ja valtion yhtiöt eivät selvityksen mukaan ole aidossa ja tosiasiallisessa kilpailuasemassa. Kuntien vedenjakelussa, luotsauksessa tai väkevien alkoholin myynnissä ei ole kilpailua.
– Käytännössä moni yhtiö toimii monopoliasemassa – eikä esimerkiksi länsimetrollakaan ole kilpailijaa, Wallin toteaa.
Ruotsissa ei salailla
Oikeus saada tietoja viranomaisten asiakirjoista tuli osaksi oikeusjärjestystä jo vuonna 1766 Ruotsi-Suomen painovapausasetuksella.
Oikeustieteen tohtori Marjut Salokannel arvioi, että Suomen ja Ruotsin perustuslakien henki on tästä johtuen yhä hyvin samankaltainen.
Käytännön lainsäädännössä ja sen soveltamisessa sen sijaan on eroja.
– Toisin kuin Suomessa, Ruotsissa on selkeästi lakiin kirjattu asiakirjojen julkisuus myös niissä yhtiöissä, joissa kunnilla on päätösvalta, Salokannel sanoo.
– Lisäksi julkisuus on taattu tapauksissa, joissa kunta on vain vähemmistöomistajana. Silloin kunnan tulee huolehtia, että esimerkiksi yhtiöjärjestyksessä on taattu, että asiakirjojen julkinen saatavuus toteutuu.
Salokannel kirjoitti oikeusministeriön tilaaman selvityksen jälkimmäisen puoliskon, jossa käydään läpi sitä, miten julkisuuslaki on toteutettu Ruotsissa. Suomessa vasta puhutaan julkisuuslainsäädännön ulottamista koskemaan valtion ja kuntien yhtiöitä, Ruotsissa ne jo ovat julkisuuslain piirissä.
Salokannel kertoo että julkisuusvaatimus ulottuu jopa tilanteisiin, joissa ruotsalainen kunta ostaa tuotteita tai palveluja täysin yksityisiltä yhtiöiltä. Silloinkin tilaussopimuksissa on määriteltävä, millä tavalla kansalaiset saavat julkisuuslain edellyttämät tiedot.
Lähtökohtaisesti asiakirjojen julkisuusperiaate ei koske valtion yhtiöitä. Julkisuus- ja salassapitolaissa on kuitenkin erikseen lueteltu ne valtion omistamat yhtiöt ja muut organisaatiot, jotka ovat joko kokonaan tai osittain julkisuuslain alaisia.
– Oma käsitykseni on, että Ruotsin järjestelmä toimii hyvin. Vaikka meillä Suomessa on ollut alun alkaen sama julkisuuslainsäädäntö, Ruotsissa se on ymmärretty ja toteutettu laajemmin.
Oikeusoppineet muutoksen puolesta
Julkisuuslain soveltamisen laajentaminen on tällä hetkellä esivalmistelussa ja oikeusministeriö pyytää asiassa lausuntoja.
Ensimmäisen myönteisen lausunnon ehti antamaan kuntaoikeuden tutkijatohtori Matti Muukkonen Itä-Suomen yliopistosta.
– Lähtökohtana tulisi olla ns. organisaationeutraalisuuden periaate. Eli kun tietty tehtävä on julkinen hallintotehtävä, niin sillä minne se lopulta päätyy, ei saisi olla vaikutusta siihen, miten hallinnolliset perusoikeudet käyttäytyvät, Muukkonen kirjoittaa.
Nykyisin tämä tavoite ei Muukkosen mukaan täyty esimerkiksi kuntayhtiöiden osalta – tai ainakin käytäntö on vaihteleva.
– Selkeyttä kuitenkin toisi, jos julkisuuslain soveltaminen kunnan toimintaan olisi laissa eksplisiittisesti määritelty.
Helsingin yliopiston hallinto-oikeuden professori Olli Mäenpää on jo aiemmin todennut olevansa julkisuuslain laajentamisen kannalla.
– Nämä kuntien osakeyhtiöt, jotka eivät käytä julkista valtaa, jäävät nyt julkisuuslain ulkopuolelle. Siellä on paljon verorahojen käyttöön liittyvää päätöksentekoa ja sikäli julkisuus olisi perusteltua, hän totesi sanomalehti Kalevalle viime vuonna.
"Läpinäkyvyys maksaa"
Kielteisen kannan mahdolliseen uuteen lainsäädäntöön otti valtion kiinteistöomaisuutta hallinnoiva Senaatti-kiinteistöt.
– Haluamme herättää keskustelua siitä, millaiset kustannukset tästä tulisi julkisen puolen liiketoiminnalle, kertoo lakiasiainjohtaja Ilkka Koponen.
Senaatti-kiinteistöjä asia ei kovin merkittävässä määrin koske, koska valtion liikelaitoksena se on julkisuuslain piirissä jo nyt – muutamia tytäryhtiöitä lukuun ottamatta. Tästä syytä Koposella kuitenkin on käsitys siitä, millainen rasite julkisuuslain soveltaminen valtion ja kunnan yhtiöille saattaisi olla.
– Julkisen puolen yhtiöiden täytyisi ottaa käyttöön kohtuullisen raskaita ja viranomaismaisia toimintatapoja esimerkiksi asianhallinnan ja tiedonhallinnan osalta. Muutoin julkisuuslakia ei pysty noudattamaan, hän sanoo.
– Totta kai pitää olla läpinäkyvyyttä, kun julkisella rahalla toimitaan. Mutta täytyy sanoa ääneen myös se, että se maksaa.
Ilkka Koponen on Anna-Riitta Wallinin kanssa samaa mieltä siitä, että nämä asiat tulisi ottaa huomioon jo ennen kuin kunta tai valtio päätyy yhtiöittämään toimintojaan.
Monella, jota asia suoraan koskee, ei vielä ole virallista kantaa aiheeseen. Esimerkiksi Finaviassa asia on selvityksen alla ja Espoon kaupunginhallitus käsittelee asiaa vasta parin viikon kuluttua.